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Courant Alternatif 242, été 2014

Réforme du droit d’asile : tout le monde assigné à résidence !

vendredi 15 août 2014, par ocl-lyon

Le gouvernement présentera à l’automne une importante loi de réforme du droit d’asile. Ce texte porte des coups extrêmement durs en développant un dispositif de surveillance généralisé des demandeurs et en multipliant les procédures d’éjection de leur dossier. Il s’articule également avec une autre loi en préparation sur les cartes de séjour et les expulsions que nous n’aurons pas la place de développer ici.


Pendant les 10 années de pouvoir de « droite » le stakhanovisme législatif en matière d’immigration était essentiellement lié à des effets médiatiques et à des ambitions personnelles de ministres cherchant à laisser une trace dans l’histoire - ou plutôt dans les poubelles de l’histoire. Qui se souviendra dans quelques années des sieurs Guéant, Hortefeux, Besson, … ? Les textes qu’ils ont fait voter ont considérablement dégradé le sort des étrangers en France, mais ont également complètement engorgé le dispositif administratif et juridique devenu d’une complexité infernale.

Une réforme bien enrobée

La réforme du droit d’asile que la « gauche » se propose d’effectuer ne correspond guère au contexte de gesticulation précédent, mais beaucoup plus à une volonté d’efficacité. Le nouveau ministre de l’intérieur, Bernard Cazeneuve, qui porte le projet de loi, ne cherche pas tant à faire la une des journaux, qu’à réformer en profondeur un domaine de l’Etat passablement désorganisé par la juxtaposition de textes par toujours cohérents. Cette froide détermination risque malheureusement de faire de gros dégâts sans soulever beaucoup d’opposition.
D’ailleurs il est un domaine dans lequel la gauche est également beaucoup plus efficace que la droite concernant l’emballage d’une réforme. Pour cela elle sait manier la brosse dans le sens du poil. La réforme a été lancée par Emmanuel Valls depuis un an au cours d’une « graaaaaaaaaande concertation sur l’asile » réunissant autour de la même table : préfecture, Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), services publics, Haut commissariat des nations unies pour les réfugiés (HCR), représentants des maires de France, grandes associations subventionnées, petites associations de bénévoles, … Moultes réunions en ateliers eurent lieux pendant l’automne. Le site Internet du ministère proposait même aux citoyens lambda de transmettre des idées et des propositions … bref, du bel ouvrage consensuel. Au final, un rapport est publié qui laisse pantois les associations qui se sont laissées berner. Rien, ou presque, de ce qu’elles souhaitaient proposer n’est retenu. Le rapport dessine au contraire les contours d’une réforme extrêmement coercitive.

Le Contexte

Pour l’Etat il existe quelques raisons objectives de se lancer dans une réforme d’ampleur. Il faut bien reconnaître que le processus d’examen des demandes d’asile est passablement saturé et en gendre des délais de traitement extrêmement longs pouvant aller jusqu’à plus de 2 années en additionnant toutes les étapes : présentation en préfecture, examen par l’OFPRA, examen du recours par la Cour nationale du droit d’asile… La faute en revient à une règlementation rendu volontairement complexe afin d’avoir un effet dissuasif sur les demandeurs, mais qui ralenti par la même occasion l’administration empêtrée dans des procédures lourdes à gérer et parfois absurdes. De plus, malgré la volonté de décourager les candidats à l’asile, leur nombre a régulièrement progressé depuis 2007 (cf. graphique). Il ne peut guère en être autrement dans un contexte internationale marqué par l’instabilité, alors que le nombre de réfugiés et de personnes contraintes de s’exiler progresse d’année en année sur la planète. Ni la France, ni l’Europe, ne pourront continuer à faire croire qu’en érigeant des barrières policière et juridiques elles pourront contenir les migrations.
Ces longs délais de traitement conduisent également à ce que le système d’hébergement dédié aux demandeurs d’asile, notamment dans les centres d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA), soit complètement saturé. Par conséquent une partie des réfugiés se retrouve pris en charge dans les hébergements d’urgence de droit commun ou à l’hôtel ; ce qui n’a pas manqué d’attirer l’attention de nombreux rapports administratifs et parlementaires ces dernières années, pointant du doigt les coûts exorbitant de cet accueil. Pour compléter le tableau, de nombreux demandeur ne bénéficient d’aucun hébergement et doivent survivre avec la maigre allocation temporaire d’attente (ATA) de 330 euros/mois, puisque l’accès au marché du travail et à la formation leur ait refusé. Au final, l’hébergement en squat ou les campements sauvages se sont multipliés ces dernières années ce qui ne cesse également d’inquiéter les pouvoirs publics et les élus locaux.
Une autre raison du lancement de cette réforme est purement juridique puisqu’il s’agit d’adapter la législation française aux dernières directives européennes en la matière. En effet, le sujet du droit d’asile est aussi source de grande préoccupation en Europe et engendre depuis le traité d’Amsterdam en 1997, de nombreux règlements et directives afin d’harmoniser les conditions d’accueil et d’examen dans les pays de l’union. L’objectif est d’éviter que les réfugiés se déplacent trop librement à l’intérieur de l’Europe, au grès de conditions qui seraient plus favorables d’un pays à l’autre.
Bref il était temps que l’Etat français remettre de l’ordre dans la machine de l’asile.

Restriction de circulation et surveillance

Le projet de loi propose de manière anodine de supprimer les autorisations provisoires de séjour délivrées aux demandeurs d’asile pendant l’examen de leur dossier pour les remplacer par une simple attestation valant « droit au maintien sur le territoire ». La nuance entre le droit au séjour et ce nouveau concept un peu obscure, comme savent souvent si bien les imaginer les cranes d’œuf de l’ENA, peut sembler insignifiante. Elle symbolise en réalité que les demandeurs d’asile ne sont plus considérés comme des étrangers « comme les autres », pouvant circuler librement dans l’hexagone, mais uniquement des individus tolérés temporairement sur le sol français. Cette disposition s’articule avec la suite du projet qui propose un dispositif de surveillance inédit.
Pour éviter les regroupements incontrôlés de demandeurs dans les grandes agglomérations le gouvernement invente un système de prise en charge assez subtil ayant pour but de contraindre le plus grand nombre à accepter l’hébergement proposé. Dès le début des démarches ceux-ci devront indiquer s’ils souhaitent bénéficier d’une aide matérielle pendant l’examen de leur demande, en cas de réponse positive ils seront alors pris en charge rapidement et admis dans un centre d’accueil n’importe où en France où ils et pourront bénéficier d’une aide administrative et percevoir une allocation jusqu’à la décision définitive sur leur demande d’asile, c’est-à-dire jusqu’au recours devant la CNDA. En revanche un refus de ce type de prise en charge devra être mûrement réfléchi car il signifiera le renoncement à toute aide pendant plusieurs mois d’attente. Il ne concernera en pratique qu’une minorité de personnes bénéficiant de proches en France susceptibles de les loger et les nourrir pendant toute cette période. La carotte est donc suffisamment attirante, par comparaison avec la débrouille individuelle sans argent et sans travail, pour inciter la grande majorité à choisir une prise en charge par l’Etat.
La prise en charge proposée prend un visage nettement moins généreux lorsque l’on se penche sur certains détails de la réforme. Il est ainsi précisé que toute absence de plus de 48h du centre d’accueil pour demandeur d’asile devra être autorisée préalablement par le préfet. De même, les personnes qui quitteront l’hébergement verront leur dossier de demande d’asile fermé et se feront retirer l’attestation « valant droit au maintien sur le territoire ». Les travailleurs sociaux de ces centres seront bien évidement mis à contribution puisque c’est eux qui devront signaler à la préfecture les absences injustifiées ! L’hébergement proposé se transforme donc bel et bien en une nouvelle forme d’assignation à résidence qui n’en porte pas le nom. D’ailleurs, pour les déboutés du droit d’asile, il est même clairement question de les assigner à résidence systématiquement pour faciliter leur expulsion.
C’est une étape radicale vers une forme de déshumanisation d’une partie de la population privée de la liberté d’aller et venir et parquée en attendant que l’Etat décide de son sort. Nous verrons plus loin le long cheminement ayant permis cette relégation. En attendant il reste encore quelques incertitudes sur la capacité du gouvernement à ouvrir autan de places que nécessaire à l’hébergement d’environ 60000 personnes par an, alors que les CADA actuels ne peuvent contenir que 22000 personnes. La rigueur budgétaire aura peut-être raison de la volonté de contrôle ?...

Accélération et éjection des demandes d’asile

Le second point d’orgue de la réforme du droit d’asile est l’accélération des procédures d’examen permettant d’attribuer ou de refuser le statut de réfugié. Deux organismes sont en cause dans ce travail : l’OFPRA qui examine en première instance et la Cour nationale du droit d’asile qui juge les recours contre les décisions de rejet de l’office. Il est envisagé de ramener le délai maximum en additionnant les deux phases à 9 mois, contre près de 18 mois aujourd’hui. Le principe est que moins la procédure est longue, moins cela coûte cher en prise en charge et moins les futurs déboutés et sans papier ne pourront tisser de liens en France, entravant leur expulsion.
Outre cet encadrement des délais, pour donner du souffle supplémentaire à la machine plusieurs types de procédures expéditives sont créés. La procédure accélérée — anciennement procédure prioritaire — permettra de régler le sort des exilés en quelques semaines, recours compris, et sera appliquée à 10 situations différentes, telles que par exemple : présentation de la demande d’asile au-delà de 90 jours après l’arrivée en France ; dissimulation d’information sur l’identité, les conditions d’entrée en France, demande d’asile jugée « non pertinente », etc.
Une autre catégorie de demandes pourra être classée « irrecevable » pour les personnes déjà titulaire du statut de réfugié dans un autre pays ou pour les déboutés qui souhaiterait présenter une demande de réexamen fondée sur des nouveaux éléments. Dans ce cas de figure le dossier ne sera même pas examiné par l’OFPRA.
Enfin, l’OFPRA pourra également clore l’examen d’un dossier d’une personne ayant fui son lieu d’hébergement ou son assignation à résidence, comme nous l’avons vu plus haut.
Ce nombre impressionnant de procédures d’exception a clairement pour but d’évincer aussi vite que possible les dossiers jugés indignes t font échos à la ritournelle classique que le gouvernement rappelle incessamment : cette belle tradition républicaine du droit d’asile est détournée à de honteuses fins migratoires par de faux réfugiés. Il convient dès lors de s’armer juridiquement pour écarter aussi vite que possible leur demande abusive. A l’avenir il est même possible que les procédures normales seront minoritaires et que l’exception sera la norme.

Simulacre de recours

Une autre innovation majeure de ce projet loi, est la création de recours « suspensifs » contre certaines décisions de l’administration. Que cela signifie-t-il ? La législation française est en infraction avec les normes européennes, parce qu’elle ne permet pas à certains demandeurs d’asile dont la demande est examinée en urgence et rejetée par l’OFPRA d’exercer un recours devant la CNDA qui puisse suspendre, un renvoi vers leur pays d’origine. Par exemple, cela peut concerner des demandeurs placés en centre de rétention dont la demande d’asile peut être refusée extrêmement rapidement. Actuellement la loi leur permet de faire ce recours contre la décision de l’OFPRA, mais cette requête n’empêche pas la préfecture de les renvoyer vers leurs bourreaux. Dans les faits, cela ne concerne que quelques individus renvoyés ainsi, car la grande majorité des personnes placées dans ces procédures prioritaires — environ 1/3 de l’ensemble des demandeurs — ne se trouvent pas en centre de rétention. Toutefois la cour européenne des droits de l’Homme a condamné la France en 2012, parce qu’elle n’assurait pas de recours « effectif » à ces demandeurs d’asile.
Pour corriger ce défaut juridique fâcheux, le projet de loi instaure un droit au recours suspensif devant la CNDA pour toutes les personnes dont le dossier sera instruit selon ces procédures accélérées. Mais pour contrebalancer cette disposition favorable, le délai pour saisir la cour est réduit de 1 mois à 15 jours ; ce sera un juge unique qui sera chargé de trancher et non plus une formation collégiale de 3 juges, et cela dans un délai de 5 semaines, audience comprise. On l’aura compris le recours précédent qui n’assurait pas toutes les garanties requises, mais permettait un examen un peu sérieux de la requête, est remplacé par un recours expéditif et une justice d’abatage.
D’autres phases administratives sont également concernées par la création de recours suspensifs similaires. C’est le cas des décisions des réadmissions vers d’autres Etats européens, lorsque la France n’est pas responsable de la demande d’asile en application du règlement dit « Dublin ». Le recours serait alors de seulement 7 jours. De même, les recours contre les décisions d’expulsion des préfectures (OQTF) à l’encontre des déboutés du droit d’asile seront réduit de 30 à 7 jours, devant un juge unique du tribunal administratif… Imaginez-vous quelques instants dans un pays dont vous ne maîtrisez pas la langue, devoir vous débrouiller pour rédiger un recours sérieusement argumenté devant un tribunal dans un délai aussi bref.
Ces pseudos recours suspensifs seront présentés par le ministre comme des avancées majeures du droit français permettant de maintenir un équilibre entre la lutte contre les abus et les garanties qui doivent être fournies à tout réfugié. Il est effectivement facile de maintenir des apparences de légalité lorsqu’une bonne part des personnes concernées rateront ce délai extrêmement bref pour exercer leur doit ou verront leur situation examinée en quelques minutes par un juge soumis à la pression du chiffre.

Petite histoire d’une mise au ban

Revenons un peu en arrière dans l’analyse de ce projet de loi. Les mesures concernant la restriction de circulation des demandeurs d’asile dénotent une tendance extrêmement inquiétante visant à mettre à l’écart de la société une partie de la population. Ce processus ne s’est pas réalisé en une fois. Il a par ailleurs été largement inspiré de ce qui se pratique dans certains pays Nord et par les directives européennes.
Il est d’abord intéressant de s’interroger sur l’apparition du terme « demandeur d’asile » au cours des années 80, alors que jusqu’à cette époque il n’existait que des « réfugiés ». Ce nouveau terme avait une connotation un peu moins positive — Il est beaucoup plus consensuel de parler d’accueil de réfugié — et a commencé à être utilisé pour désigner les personnes en attente d’une réponse à leur demande de reconnaissance du statut de réfugié. Il sous-entend également que cette réponse n’est pas toujours favorable. En effet c’est également dans les années 80, que la courbe des décisions positives commence à chuter vertigineusement, passant de plus de 90% à la fin des années 70 à 15-20% au début des années 90, et guère évoluer depuis. Cette phase d’attente en tant que demandeur d’asile peut durer plusieurs années et ne s’accompagne que de titres de séjour provisoires qui ne permettent déjà plus de bénéficier du droit commun en matière de logement, prestations sociales, etc. Toute fois les demandeurs d’asile de cette époque bénéficient encore du droit de travailler ce qui permet à une grande partie d’entre eux d’être automne et de « faire leur vie » comme tout un chacun.
En 1991, sous le gouvernement de gauche d’Edith Cresson, une mesure va avoir des conséquences très importantes sur leur situation sociale. Une circulaire restreint drastiquement l’accès au marché du travail. En contrepartie un réseau de centre d’accueil pour demandeur d’asile est créé (CADA) qui compte 2000 places à ses début et plus de 22000 aujourd’hui. Mais c’en est fini de l’indépendance financière des demandeurs de statut de réfugié qui doivent depuis lors dépendre d’une allocations spécifique, différente du droit commun de type allocation chômage ou revenu minimum d’insertion, et dont le montant est d’ailleurs le plus bas qui puisse exister (environ 330 euros/mois en 2014). Les CADA qui sont créés par le secteur associatif entérinent également de fait la sortie des demandeurs d’asile du logement commun. Ce sont le plus souvent des chambres installées dans des foyers. Une équipe sociale est chargée d’aider les personnes dans les échéances relatives à leur dossier de demande d’asile (OFPRA, recours à la CNDA) et s’occupe surtout de gérer l’attente angoissante.
Comme nous l’avons vu auparavant de nombreux rapports ne cessent de pointer du doigt le coût de cette prise en charge des demandeurs d’asile par l’Etat. Le budget « asile » de l’Etat est supérieur à 500 millions d’euros par an et a effectivement fortement augmenté ces dernières années. Mais ce qui n’est jamais énoncé est que ce coût est lié à des mesures d’assistanat qui ont été imposés à des personnes qui ne demanderait pas mieux que d’être indépendante financièrement. En réalité, le système d’accueil des demandeurs d’asile a créé de manière complétement artificielle un public entièrement dépendant des aides de l’Etat. Par la même occasion il nourrit de subventions un secteur parapublic, composé de gros opérateurs associatifs ou privés : ADOMA (ex-Sonacotra), Coallia (ex AFTAM), France Terre d’Asile, Forum Réfugiés, sont les principaux gestionnaires de ce système.
Depuis l’ouverture des CADA, la dépendance des demandeurs d’asile n’a cessé de se renforcer, en multipliant par exemple les plateformes de premier accueil — située en amont d’un éventuel hébergement en CADA — bénéficiant d’un agrément de la préfecture pour ouvrir des domiciliations postales. Certaines de ces plateformes associatives ont même passé des conventions pour fixer elles-mêmes les premiers rendez-vous avec les préfectures, reléguant en second plan ceux qui n’ont pas ce genre de domiciliation. Par voie de conséquence, les personnes qui pourraient être aidées par des proches en France vont préférer passer malgré tout par ce type de structures pour accéder plus facilement aux guichets de la préfecture.
Ce qu’annonce le projet de loi est une étape supplémentaire dans le renforcement de ce lien de dépendance. Aucune aide financière et administrative ne sera fournie aux demandeurs qui n’accepteront pas de partir dans le système de prise en charge. C’est un peu le même principe que le système commercial : créer des besoins inexistants au départ, pour ensuite rendre indispensable une solution qui permettra de ramener sous son influence le maximum de monde. Ici la finalité est de mettre à part une partie de la population pour mieux la contrôler.
Nous verrons comment se créer des résistances à ce système. Elles peuvent venir en premier lieux des principaux intéressés eux-mêmes qui refuseront de se faire reléguer dans des centres dont elles ne peuvent d’absenter plus de 48h. Elles pourront venir également des travailleurs sociaux issus du secteur associatif qui refuseront de devenir des supplétifs du ministère de l’intérieur.

Tonio, le 29 juin 2014

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